Российский рынок СЭД стремительно развивается, причем одним из крупнейших заказчиков здесь является государственный сектор.
На протяжении 2005 года в российских ведомствах было осуществлено значительное число внедрений СЭД, основной целью которых являлась автоматизация внутреннего документооборота, при этом, практически не уделялось внимание межведомственному обмену. Однако итоги 2005 года показали, что в ситуации с автоматизацией межведомственных транзакций документов, взаимодействия с организациями и частными лицами наметились важные сдвиги. Ряд ведомств, в частности, Федеральная таможенная служба, Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство по государственным резервам, осуществил внедрение системы автоматизированного учета и контроля входящих, исходящих и внутренних документов.
Информационный вал
Неудивительно, что госсектор является одним из крупнейших заказчиков СЭД на российском рынке. Статистика показывает, что число документов министерств и ведомств растет более чем на 30% в год (средний показатель увеличения на основе статистики более 20 государственных федеральных ведомств). Безусловно, основной предпосылкой стремительного увеличения количества «бумаги» в государственных ведомствах являются изменения законодательной базы: внесение поправок в действующее законодательство, принятие новых законов и постановлений. Любопытно, что лидером по количеству входящих и исходящих документов является Федеральная налоговая служба, число входящих документов которой составило по итогам 2005 года более 300 тыс., количество исходящих - почти 500 тыс. По данным ФНС, в 2005 году только число обращений граждан возросло на 31%, причиной чего является все большая закрытость налоговой информации и трудность ее получения из открытых источников.
При этом, увеличивается не только число документов, но и количество их форматов. Это также связано с изменениями в законодательстве РФ, в межведомственном документообороте, в порядке обращений юридических и физических лиц. Все это приводит к повышению требований к СЭД в ОГВ, к необходимости масштабирования и наращивания функциональности систем. Если в дальнейшем тенденция к опережающему росту числа документов сохранится, министерства и ведомства захлестнет информационная волна, что не может не сказаться на качестве и скорости их работы.
Матрица СЭД
Эксперты CNews Analytics построили матрицу (матрица с указанием конкретных ведомств с подробными комментариями входит в отчет CNA «Системы электронного документооборота (СЭД) в органах госвласти РФ федерального уровня»), позволяющую охарактеризовать текущую ситуацию в сфере автоматизации документооборота российских ведомств. В ее первом квадранте находятся ведомства с наиболее благоприятной ситуацией: возраст СЭД не превышает 6 лет, число пользователей системы составляет от 50% до 100% штата. В четвертом квадранте находятся ведомства, ситуацию в которых можно охарактеризовать как относительно благополучную. Часть ведомств, попавших в данный квадрант, относительно недавно произвели внедрение СЭД. Однако число пользователей систем здесь не превышает 50%. Эти ведомства - потенциальные кандидаты на масштабирование существующих СЭД, увеличение числа пользователей. Часть ведомств, попавших в категорию относительно благополучных, осуществила внедрение СЭД 4 и более лет назад (после 2000 года), они нуждаются в обновлении и расширении функций системы. В третьем квадранте находятся ведомства, осуществившие внедрение системы до 1999 года, то есть более 7 лет назад. Число пользователей данных систем не превышает 5%.
Стоит отметить, что автоматизация документооборота большинства российских министерств и ведомств произведена по сепаратному принципу. Автоматизацию входящей и исходящей информации, возможность трансферта документов в электронном формате предусматривает лишь небольшое число систем российских федеральных органов государственной власти (ФОГВ). Чаще всего СЭД ведомств позволяют вести лишь регистрацию и учет входящей и исходящей документации при ограниченном числе форматов документов.
Непростые СЭД
К системам, используемым для автоматизации документооборота министерств и ведомств, предъявляются требования гораздо более высокие, чем к системам, использующимся в документообороте среднестатистического коммерческого предприятия. Это вполне понятно - большую часть документооборота органов государственной власти представляет информация государственного значения, - бюллетени, приказы, отчеты, постановления и т. д. Обработка, хранение и транзакции подобной информации в СЭД требует создания защищенного доступа, обеспечения безопасности транзакций документов не только внутри ведомств, но и с внешней средой - вышестоящими и другими ведомствами, предприятиями и физическими лицами. Кроме того, системы электронного документооборота должны иметь «стандартные» функциональные характеристики, такие как ведение статистики обработки документов и обращений, быстрый поиск в архивах, отслеживание жизненного цикла документов, включая их утилизацию. Применительно к управленческим характеристикам СЭД, перечень требований несколько сужается, - это, прежде всего, соответствие организационным взаимосвязям внутри министерств, соблюдение установленных порядков отчетности, проверки, заверения и выдачи государственных документов.
Одну из наиболее острых текущих проблем проектов внедрения СЭД в ФОГВ представляет собой их прозрачность, которая должна включать в себя как ясность расходования бюджетов проектов, так и принципы выбора решения и компании-интегратора, а также четкость в вопросах ценообразования, детальный анализ показателей рентабельности проектов внедрения. Именно поэтому одним из наиболее значимых элементов программы информатизации государственных органов должны стать регулярные проверки показателей эффективности и рентабельности текущих и запланированных проектов внедрения СЭД. Хотя правительство еще в начале 2004 года намеревалось ввести регулярный аудит результатов проектов по информационному обеспечению органов госвласти, действительная ситуация показывает, что намерения так и остались намерениями. Фактически, сейчас можно говорить не только об отсутствии эффективных механизмов контроля расходов на внедрение систем, но и о своеобразном информационном вакууме вокруг эффективности работы внедренных СЭД и отсутствии контроля показателей рентабельности проектов.
Одним из возможных механизмов контроля, предусмотренных федеральными программами, является создание системы централизованных закупок для нужд российских ОГВ. Данная программа во многом повысила бы прозрачность бюджетов проектов внедрения не только СЭД, но и информационных систем, а также программного и аппаратного обеспечения. К сожалению, создание такой системы, если и возможно, то лишь в отдаленном будущем. В настоящее время отсутствуют и бюджетные механизмы централизованных закупок, и механизмы контроля над их исполнением, существует множество юридических неясностей.
Внедрение без отдачи?
Отдельного внимания заслуживает тема эффективности функционирования СЭД в ОГВ. Основным критерием эффективности является соответствие ее функциональных характеристик задачам управления государственной информацией. Эффективность функционирования СЭД в ОГВ складывается, как минимум, из двух составляющих: эффективности выполнения отдельных операций и общей эффективности внутриведомственного документооборота. Отдельной проблемой является низкий уровень последней, а также эффективности трансферта документов между ведомствами и физическими и юридическими лицами.
Анализ показывает крайне неэффективное использование ресурсов СЭД в российских ОГВ. Особенно данная проблема характерна для информационных потоков внутри ведомств. Проблема усугубляется еще и масштабами СЭД в рамках отдельных ведомств. Как правило, СЭД охватывает лишь небольшую часть ответственных лиц. Кроме того, для государственных служб, имеющих большое количество филиалов, характерной является проблема отсутствия единой ведомственной сети, что вызывает необходимость перевода документов в бумажный формат для организации трансферта документов между филиалами. Кроме того, существующие варианты систем электронного документооборота в отдельных ведомствах не подлежат масштабированию, функциональный потенциал СЭД многих ведомств ограничен, либо полностью исчерпан.
На показатели эффективности работы СЭД российских органов власти непосредственное влияние оказывает и возраст самих систем. Жизненный цикл информационных ресурсов, по мировым стандартам, сейчас оценивается в 2-4 года, в течение которых система работает наиболее эффективно, затем начинается ее устаревание, порой, стремительное, и, как следствие, снижение показателей эффективности. «Средний» возраст СЭД в российских ведомствах составляет 6 лет, в некоторых ФОГВ, к примеру, в ФТС, возраст системы превышает 10 лет, что не может не сказываться на показателях работы.
Выводы и прогнозы
Несмотря на то, что результаты работы федеральных целевых программ можно в целом оценить как позитивные, положение дел в сфере автоматизации документооборота государственных министерств и ведомств оставляет желать лучшего. Развитие СЭД в ОГВ сопряжено с рядом проблем, основными среди которых являются законодательные, организационные и технические. Преодоление этих проблем не только позволит ускорить развитие комплекса СЭД в ОГВ, но и придаст ему новый импульс, будет способствовать появлению и становлению новых направлений развития, а также преодолению потенциальных проблем в данной сфере в будущем.
Такие компоненты федеральных целевых программ в сфере электронного документооборота, как создание единого информационного пространства с возможностью использования общих ресурсов, интеграция СЭД отдельных министерств и ведомств, организация постоянного автоматизированного обмена документами, возможно реализовать только при наличии единых государственных стандартов. Для этого необходимо создание единой централизованной концепции развития внутриведомственных СЭД, а также подробный план интеграции систем на межведомственном уровне.
Другим важным направлением развития следует назвать совершенствование законодательной базы, причем, основным моментом является принятие закона «Об электронном документе», который определил бы порядок обращения электронных документов внутри министерств и ведомств, а также способствовал ликвидации медиа-разрывов в обмене документами между ведомствами. Для преодоления данных барьеров необходимо создать возможность для массового перевода бумажных версий государственных документов в электронный формат, например, методом потокового сканирования, и массового заверения документов с помощью ЭЦП.
Кроме того, важным является изменение порядка хранения архивов государственных документов, введение на законодательном уровне такой категории, как управление жизненным циклом государственной информации, которая включает траекторию движения документов, изменения и обновления документов, количество хранимых копий, информацию об уничтожении документов и т. д.
Еще одной важной характеристикой будущего развития СЭД в органах государственной власти уже сейчас является необходимость обмена электронными документами с ведомствами других стран. В качестве примера можно привести совместные проекты Российской таможенной службы с таможенными службами стран СНГ. Вероятнее всего, в будущем востребованными будут также международные проекты российских ведомств, что требует организации систем электронного документооборота в соответствии с международными стандартами. Запланированное вступление России в ВТО потребует оперативного решения данной задачи.